所谓宪法或法律至上，无非是说宪法和法律的权威至高无上，一切国家机构的权力来自宪法和法律，且受制于宪法和法律。
但82宪法也取消了54宪法关于最高检向全国人大报告工作的规定。但是，82宪法明显从四个方面加强了对司法独立的保障：一是把检察机关纳入了独立行使职权的范围，二是规定了法院、检察院和公安部门办理刑事案件要相互制约，三是取消了法院、检察院向人大报告工作的规定，四是取消了法院、检察院接受人大组成人员质询的规定。
[6]黄先生此说，是符合中国实际的，但若从宪理上看，事情显得更复杂一些。（四）82宪法充实了基本人权或公民基本权利的保障 宪法是基本人权或公民基本权利的保证书，切实保障基本人权或公民基本权利，是立宪的根本目的，也是宪政的主要内容。所以，82宪法确认了公民广泛的基本权利，从内容上奠定了在我国落实宪政的较宽广基础，有重大宪政价值。82宪法还规定了一些其它的保障宪法实施的措施。在任何特定国家或社会的特定时期，法权（即权力和权力的总量）都是恒定的，因此，党政不分、执政党的机构行使国家权力，其权力从来源上看，只能要么是执政党代行或部分代行了选民委托给各级人大等国家机关的权力，要么是执政党挤占了宪法确认的公民基本权利。
82宪法是社会主义宪法，与之相对应的宪政自然是社会主义宪政。（2）地方各级人大在本行政区域内，保证宪法的遵守和执行，县级以上的地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定，县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级行政机关政府的不适当的决定和命令、撤销下一级人大不适当的决议。在代表的数量问题上，不应过分强调数量与代表性之间的正比例关系，选举代表的目的不仅是让其代表某一个群体的利益，更是选出合格的、值得选民信任的代表参政议政，有效地行使国家权力。
这一权力的行使过程中，同样存在着大会权力式微、常委会权力膨胀的现象。本文拟以全国人大及其常委会的职权行使为例，分析宪法文本中的全国人大规范及其解释技术，并探讨社会变革中人大结构性变迁的因应之道。在人大构造内部，大会相对于常委会的最高地位，这是自1954年宪法以来就已确定的宪法原则。国务院的五次机构改革，即1988年4月、1993年3月、1998年3月、2003年3月、2008年3月，都是由全国人大批准的。
〔15〕 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上的报告，载《人民日报》1982 年12月6日，第1版。全国人大常委会有权（4）任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员。
但在实践中，这一制度由于缺乏可操作性，没有发挥出应有的作用，30年来没有一件改变或撤销的实例。应当充分发挥现有机制的作用，使其具有较强的可操作性，提高制度运行的实效性，并根据需要与可能，完善相关的制度，而加强专门委员会的建设是促进全国人大职能的充分发挥的重要途径。这也是1982年宪法加强常委会职权的重要原因。在各国，行政首脑是否为直接选举并不一致，但在众议院议员的直接选举上却是多数国家坚持的原则。
这就避免了一些不符合法律规定的做法。五届全国人大常委会共听取这类工作报告24个，六届全国人大常委会共听取40个。1986年由常委会对两法所进行的修改补充条文分别占36%和44%，1995年对两法的再次修改条文分别占30%和42%。在行政领域，全国人大从1978年到1988年制定了4部法律（国务院组织法、地方组织法、义务教育法、兵役法），从1989年到1998年共制定了5部（行政诉讼法、预算法、教育法、行政处罚法、国防法），从1999年到2011年则只制定了1部（立法法），而全国人大常委会则在基本法、组织法、城市管理、人口管理、治安管理、卫生管理、生产管理、交通管理、教育法、公物法、环境法、财政法、军政、国家安全、司法行政等领域分别制定了20、31、29部法律，其比例分别为1/5、1/6、1/29，全国人大在行政领域的立法数量日趋减少，其作用力和规范密度也日趋下降。
〔21〕 然而，现实中，这一界限并不容易把握，事实也证明立法权的界限时常被打破。〔13〕 参见1978年宪法第22条第（二）项、第25条第（三）项。
其次，从职权和两者的相互关系看，宪法规定了常委会是大会的常设机构，但宪法分别规定两者的职权，而且常委会并不享有大会的全部职权。〔2〕2007年10月，全国人大常委会修改《律师法》，其中关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定，突破了全国人大所制定的《刑事诉讼法》的规定，律师能否依据新《律师法》行使权利，亦曾引起轩然大波。
注释: *本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目现行宪法颁布30年实施状况研究（批准号：11YJA820021）的阶段性成果。〔1〕 无独有偶，2007年《最高人民法院公报》上公布了类似的案例，法院同样认定《行政处罚法》和《道路交通安全法》及其下位规定属于一般法和特别法的关系，进而认可了适用简易程序进行道路交通处罚。即便在早期，从一届全国人大一次会议到四次会议的三年时间里，常委会就听取和审议了国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告31个，对有些重大问题作出了决议。〔5〕 我们对这些实务做法和学术主张的是非姑且不论，这样的案例和学界的关注确实提出了令人深省的宪法学的重大课题：全国人大在宪法上到底处于何种地位？全国人大与其常委会的宪法界限如何？宪法文本上的最高如何解释？前者相对于后者是否处于最高的地位？ 其依据何在？ 二、宪法文本上的全国人大宪法地位 新中国自成立之初便建立了一院制的代议制机构。〔3〕 参见蒋安杰、贾志军：新律师法如何与刑事诉讼法衔接，载《法制日报》2008年2月24日，第9版。《企业所得税法》由全国人大通过，而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。
（二）常委会立法对现实的控制力日臻发达 上文主要还是数量的问题，但更重要的是，在法律重要性和社会调整领域上也发生了明显的不平衡或者冲突。要充分实现代议制的基本原则，也必然要求人大能高效运作，制定出必要的法律对社会关系进行有效的调控。
〔6〕 参见韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年第2版，页180。经验表明，国会一院议员超过600人者极为少见。
原先所设定的大会与常委会的基本构造，已发生部分结构性变革，由大会的实质最高地位逐渐转变为形式最高地位，由常委会对大会的从属性逐渐转变为常委会的主导性。某一届人大早于其常委会而产生，先于其常委会而结束任期。
（一）变迁后的人大内在构造 概言之，在立法问题上，常委会无论从数量、调整力、规范密度上还是立法领域的重要性上均日益扩张，而人大自身则相形见绌。决定权、人事权、监督权等问题亦为如此。虽然其一开始是希望制定一部大会的监督法，〔38〕 但由于客观的限制和认识上缺乏共识，最后制定出来的法律却是一部《各级人大常委会的监督法》。即便是将修改计算在内，安徽省人大的立法也仅仅占据4%的数量，数量之少实在难以与其法律地位相匹配。
〔18〕 全国人大制定的几部组织法的调整功能受到现实的冲击，如《国务院组织法》与机构改革之间冲突日益严重，《法院组织法》、《检察院组织法》文本中的很多规定不能适应现实生活。（一）走出人大构造难题的历史探索 人大一院制下设置常设委员会的基本构造，自其产生之日起便隐含着一种民主性与有效性的张力，而且渐趋显现。
刘中一：关于《中华人民共和国农业基本法（草案）》的说明——1993年2月15日在第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上，《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第4期。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。
〔23〕 这一点在《农业基本法》草案说明中也清楚地得到显示：从本法规定的内容来看，它涉及的都是我国农业发展的基本政策和基本体制。对全国人大代表的权利和义务也作了一系列新的规定，以便其更好地履行自己的职责。
〔50〕 邓小平：会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话，载于《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，页220。通常，民主国家体制内拥有民主正当性的机构是由人民直接授权，透过选举的方式所组成。特别是在1982年宪法扩大全国人大常委会的职权之后，常委会不仅享有了立法权，而且在立法数量以及立法权限等方面有时超出了其宪法界限，现实运作中常委会修改基本法律的宪法界限也被悄然打破。而全国人大常委会制定的法律则涉及到了整个国家和社会中的方方面面。
按照这一法理，国家机构的设立及其职权的配置等应由全国人大以法律的形式进行，在立法尚有较大困难的情况下，至少要由全国人大以决定的形式来处理。2006年，全国人大常委会工作报告得票率为96.4%，国务院工作报告的得票率为99.0%，最高人民法院工作报告的得票率为78.31%，最高人民检察院工作报告的得票率81.89%。
在组织法中，也只有极为简陋的《国务院组织法》和地方组织法2部法律是全国人大所制定的。但在人大内部，大会相对于其常委会是否也存在着这种最高地位呢？ 要回答这一问题，首先需要判断大会与常委会是否为两个不同的机关。
虽然在那些技术性较强、较为复杂的行政领域，常委会有其自身的优势，但一旦全国人大的立法无法具体调整，对现实生活的调整似乎完全交给了全国人大常委会，全国人大的最高地位又何以彰显呢？ （三）常委会的立法界限渐趋模糊 按照宪法的规定，全国人大与其常委会在立法上是有明确分工的。〔38〕 一开始的草案名称就是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》，参见王维澄：关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》的说明，2002年8月23日，《全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第7期。
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